К списку публикаций

Пятидесятилетие земских учреждений

Статья В.Н. Сторожева

(По материалам еженедельного иллюстрированного журнала «ЗАРЯ», 5 января 1914 г.)

1 января 1864 г. в С.-Петербурге императором Александром II было подписано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» при особом указе от того же месяца и числа, в котором верховная власть поясняла, что вновь распубликовываемый закон является результатом «признания за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население посредством избираемых от оного лиц». Первыми словами нового закона было установление понятия, что «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения».

Итак, ровно 50 лет тому назад и года через три после законодательной отмены обязательного дарового труда крестьян на помещиков, закон выразил публичное признание, что каждая областная ячейка, которая по существу может быть приравнена к губернии или уезду, должна иметь свой выборный орган управления, строго ограниченный местными вопросами хозяйственных польз и нужд. Однако закон следовал в жизнь при указе, который, вопреки ясному и точному смыслу его первой статьи, неожиданно разъяснял, в каких именно губерниях Положение о земских учреждениях «ввести ныне же в действие»: таких губерний в указе было перечислено 33. Роспись же губерний 1863 г., исключая Сибирь, Кавказ и Финляндию, заключала в себе 49 номеров, и если оставить в стороне круг прибалтийских и польско-литовских губерний, то указ, сопровождая и ограничивая закон, игнорировал на территории восточно-европейской равнины губерний Архангельскую, Астраханскую, Юрьевскую, Могилевскую, а также области Бессарабскую и Войска Донского. В исторической действительности закон не имел немедленного и повсеместного в установленных указом пределах применения, да и указ не был исполнен с надлежащей точностью. Немедленного введения земских учреждений не последовало. 28 февраля 1865 г. они были введены в Самарской губ., в том же году еще в 18 губерниях; в 1866 г. еще в 9 губерниях; в 1867 г. в губерниях Вятской и Олонецкой; в 1870 г. – в Вологодской и Пермской. Затем следовало уже прямое нарушение указа 1 января 1864 г.: Оренбургская губ. была поименована в указе, как земская, но она так и осталась без земских учреждений. Позднее земские учреждения были введены в Бессарабской области (1869 г.) и в Уфимской губ. (1875 г.), а также в земле Войска Донского; в последней, однако, – на одно мгновение. Как и где именно вводились земские учреждения на основании закона 1 января 1864 г. – тема большого общественного интереса и ценных исторических воспоминаний: она приводит нас к глубокой старине, когда необычайная простота областного управления была естественной житейской нормой, а это было в Московском государстве XVI в. В половине XIX в. указ и закон провозгласили определенный принцип, что каждая губерния и каждый уезд должны иметь блага земского управления, а в действительности фактическое отсутствие этого блага живо чувствуется еще во втором десятилетии XX в., в момент юбилейного воспоминания... Действительность внесла свою поправку: 12 июня 1890 г. было издано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Этот новый закон внес ряд изменений по существу, тем не менее, теоретики русского государственного права справедливо признают, что Положение 1864 г. все-таки остается основой нашего земского самоуправления. Статья 1-я Положения 12 июня 1890 г. гласит, что «губернские и уездные земские учреждения ведают дела о местных пользах и нуждах губерний и уездов». По сравнению с Положением 1 января 1864 г. мы встречаем здесь две незаметных поправки, имеющие, однако, большое принципиальное значение. При словах губерния и уезд в тексте нового Положения исчезли определения «каждая» и «каждый»: это значит, что законодатель отказался от признания всеобщности земства и от возможности применить Положение на всей государственной территории и положил установить органы земского управления в виде исключения лишь на определенной части территории, точно обозначенной в законе. Этот закон перечислил только те местности, в которых земские учреждения до 1 января 1890 г. были введены и действительно существовали. Перечень заключает в себе 34 губернии: он повторяет 32 губернии указа 1 января 1864 г., опускает из последнего Оренбургскую губ. и прибавляет Бессарабскую и Уфимскую губернии.

«Земское собрание». Картина Трутовского.

Не повлияв на протяженность земской территории в России, закон 12 июня 1890 г. исключил из житейского обихода принцип всеобщности земства, отказался от него торжественно и определенно. Но, закрепив протяженность земской территории в тогдашней России, новый закон придал иное значение успевшим до того возникнуть земствам. Другая поправка заключалась в том, что из той же первой статьи исчезло определение «хозяйственный» при выражении «местные пользы и нужды». Сличая оба Положения, мы тотчас узнаем, что и это исчезновение преследует совершенно определенную цель. Согласно Положению 1864 г. земство есть частное общество, которому государство предоставило заведывание своими собственными интересами; последние могут иметь исключительно хозяйственный характер. Согласно Положению 1890 г. земство является особой организацией государственного управления; земство было наделено поэтому известными функциями власти и правом при известных условиях издавать местные указы или так называемые обязательные постановления. Говорят, что земство 1864 г. подверглось переделке, главным образом, по соображениям политическим. Это не совсем ясно, и даже и не совсем точно. Дело в том, что земство 1864 г. возникло в эпоху так называемых дворянских реформ. В исторической действительности Положение 1864 г. подверглось на практике таким изменениям, которых никак не могло представить себе тогдашнее правительство. В деятельности земства должны были сказаться и вынужденные отступления от существа закона, и борьба политических течений, поскольку последние могли являться результатом довольно скорой перетасовки общественно-хозяйственных отношений. Соображения политические опирались на эти последние; вследствие чего законодатель 1890 г. стремился, прежде всего, охранить тот комплекс этих общественно-хозяйственных отношений, который ему был ближе и понятнее; опираясь на установившийся уже порядок, законодательство пыталось приспособить его возможно решительнее к правящим общественным элементам. Так, по новому закону земство, безусловно, сохранялось там, где оно успело уже пустить корни: повинуясь действительным фактам 25-летней истории земства, последнее вознесено было Положением 12 июня 1890 г. на степень особой организации государственного управления. Восторжествовала государственная теория самоуправления; общественное развитие делало свое дело. И не завершенное естественным образом сверху земство продолжало хранить в себе политические вкусы, быть ячейкой возможной тогда политической оппозиции, привлекая к себе либеральный элемент из состава поместного дворянства, покуда учреждение Государственной Думы и демократическая гроза не сделали ту оппозицию излишней и несоответственной структуре старого земства, Новые общественные отношения и появление нового законодательного органа должны были оборвать, и оборвать решительно и резко политические вкусы и оппозиционные взмахи старого земства; свою политическую роль оно совершенно отыграло к моменту своего 50-летнего юбилея, на мгновение остановилось среди дороги и всем своим существом выразительно вопиет о реформе, которая должна привести его к полноте выборного представительства, к созданию новой, более мелкой земской единицы, наконец, к приспособлению его, как органа государственного управления, к центральному, если так можно выразиться, земству, возникшему на почве манифеста 17 октября 1905 г.

Земство 1864 г. было детищем эпохи дворянских реформ: это обстоятельство должно было самым решительным образом отразиться на всей его структуре. Основой дореформенного местного управления было крепостное помещичье село; помещик был его первым и единственным полицмейстером; каждая дворянская вотчина являлась своего рода земской единицей, представлявшей собою автономное хозяйство; дворянство господствовало в уезде и в губернии, там и тут первым человеком был предводитель дворянства, к голосу которого должны были прислушиваться административные и судебные власти. Теперь по закону 1864 г. функции старой дворянской вотчины должно было принять на себя уездное земское собрание и уездная земская управа, причем согласно новому порядку уездное земство должно было принять в свой состав не только дворянство, но и другие общественные слои. Уездное земское собрание стало составляться из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами, б) городскими обществами и в) сельскими обществами.

«Земские выборы». Картина Трутовского.

Осторожная терминология закона 1864 г. скрыла под этими общими названиями дворянство, купечество и крестьянство. Каждая из названных курий составляет особый съезд, причем избирательный съезд землевладельцев созывается уездным предводителем дворянства, который и председательствует на нем, а на городских избирательных съездах председательствует городской голова. Выборы уездных гласных от сельских обществ, производятся на съездах особых выборщиков, назначаемых волостными схода из своей среды. Эти съезды разделяются по мировым участкам, а в случаях местного для того неудобства – по станам, причем открывает эти съезды и наблюдает за ними мировой посредник «впредь до учреждения должности мирового судьи», т.е. дворянин.

Закон заранее при этом установил точно число гласных каждого уезда, определив срок службы гласных в три года и допустив на избирательный съезд уездных землевладельцев, уполномоченных от священнослужителей, владеющих в уезде церковною землей в определенном размере. Опираясь затем на историческую традицию, ст. 35-я Положения 1864 г. на городских избирательных съездах допускала избрание уездных землевладельцев, т.е. дворян, в тех случаях, когда они имели право участия в этих съездах; как бы подчеркивая дворянско-бюрократическое происхождение всего закона, та же статья говорит о том, что выборщики «избирательных съездов сельского сословия», помимо своих непосредственных чинов, могут выбирать в гласные членов избирательного съезда землевладельцев, т.е. дворян, а так же местных православных приходских священников и вообще священнослужителей.

Феодально-дворянская тенденция закона прекрасно завершается 43 и 53 статьями, которые гласят, «что в уездном земском собрании» председательствует уездный предводитель дворянства», а «в губернском земском собрании, в тех случаях, когда Государю Императору не угодно будет назначить для председательствования в оном особое лицо, председательствует уездный предводитель дворянства». Группа дворянских вотчин уезда сменилась теперь единым уездным земством с преобладанием дворянства в предположении, что ему всего лучше знать, и что на него всего лучше возложить работу о местных хозяйственных пользах и нуждах всего населения при наличности некоторой помощи со стороны последнего в лице гласных из городского и сельского сословий. Текст Положения 1864 г. в этом смысле исторически понятен; иной системы в половине XIX в. не могло бы быть создано. Разделение на три курии и цензовое представительство только и могло быть тогда понятным, отражая условия тогдашней исторической действительности и требования общего социологического закона развития. Положение 1864 г. видело в земстве частное общество, самостоятельно заведующее делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам. Жизнь двинула земство за пределы этого элементарного представления и вместе с тем развертывала все новые и более сложные формы социально-хозяйственных отношений; земство закона приходило все в более резкое столкновение с земством действительности, силою вещей отказавшимся от роли безмолвного слуги центральных учреждений. Началась своего рода борьба земства с центром, равно истощавшая силы земства и затуманившая сознание центра. Когда после бесплодной борьбы противники пригляделись друг к другу, то оказалось, что центр у себя под боком устроил то, с чем так решительно и долго боролся.

«Уездное земское собрание в обеденное время». Картина Мясоедова.

История русского народа вступила в новую фазу своего развития; мощь капитала, как щупальца раковой опухоли, дальше и дальше проникала в государственный организм; старые приемы централизации должны были встретиться с такими централистскими течениями, до которых отнюдь не охоче буржуазное государство. Столкновение с земством 1864 г. сделалось неизбежным; незадолго до последней фазы борьбы решили его унять, и плодом этого решения явилось Положение 12 июня 1890 г. Но прежде, чем приглядеться к последнему, необходимо уяснить себе формальные отношения земства 1864 г. к центру, рисующие очень ярко двойственность и неопределенность положения губернских и уездных земств в стране, еще не знавшей логического завершения идеи земства в центре. Положение 1 января 1864 г. определенно и открыто устанавливает в 6-й ст., что «земские учреждения в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно»; и наоборот, Положение 12 июня 1890 г. провозглашает принцип подчиненности земства представителям центральной власти на местах, когда в 5-й ст. говорит, что «губернатор имеет надзор за правильностью и законностью действий земских учреждений». Говоря о самостоятельности земства, дворянский характер которого все время подразумевается законодателем, старое Положение признает потребность надзора за земством лишь в исключительных случаях, когда в упомянутой 6-й ст. устанавливает, что «закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения земских учреждений подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей». Так ст. 9-я гласит, что начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам. Эта статья ставила представителя губернской администрации над земством даже в вопросах простого местного хозяйственного распорядка, превращая губернатора в политического толкователя действий земства; она определила и продолжает определять собою сущность отношения правительства к земству, создавая большую неустойчивость особенно хозяйственных действий последнего. По некоторым вопросам земские собрания и управы вовсе не могут делать окончательных постановлений, а должны сами представлять таковые на утверждение либо губернатора, либо министра внутренних дел (ст. 75, 90 и 92). Для примера характерно указать на то, что без утверждения губернатора вовсе нельзя приводить в исполнение постановлений собраний о приведении в действие земских смет и раскладок и об учреждении выставок местных произведений, а без утверждения министра внутренних дел – постановление о сборах за проезд по земским путям сообщения и об открытии ярмарок сроком более 14 дней, перенесении или изменении сроков существующих ярмарок. При этом нельзя не отметить очень выразительных в юридическом отношении статей 95 и 96, согласно которым земское собрание, в случае возражения губернатора против его постановлений, «рассматривает подробно обстоятельства, подавшие повод к возражениям, и постановляет свое окончательное заключение». Это «вторичное постановление земского собрания входит в силу и приводится в исполнение», и лишь при соблюдении известных формальных условий «начальник губернии имеет право, под личною своею ответственностью, остановить исполнение тех постановлений, которые он признает незаконными». Нельзя отрицать, что закон в данном случае с известным пиететом относится к постановлению собраний, в которых председательствуют губернский или уездный предводитель дворянства. Положение 1864 г. и здесь носит на себе явные следы эпохи дворянских реформ, не предвидевшей еще глубокого расслоения сословия. Если председателями уездных и губернских земских собраний являлись предводители дворянства без всякого утверждения со стороны губернских или центральных властей, то выборные председатели управ требовали утверждения в должностях со стороны губернатора для уездной управы и министра внутренних дел для губернской; в отношении же выборных членов управ закон молчит об утверждении их администрацией.

В действительности очень многое зависело от тех отношений, которые устанавливались в губернии между губернаторами и предводителями дворянства. Тем не менее, по мере развивавшегося расслоения в дворянской среде столкновение центра с дворянским земством представилось неизбежным и стало сравнительно скоро обостряться, несмотря на то, что «соль земли» была по своей природе далека от буржуазно-либеральных течений энергично работавшей части дворянства. Эти именно элементы и дали о себе знать за последние годы пережитого земством полустолетия, а в соответствии с их надеждами и чаяниями, разделявшимися бюрократическим элементом, было издано Положение 12 июня 1890 г. При выработке последнего слышались голоса о такой коренной реформе земских учреждений, которая по существу сводилась к полному упразднению понятия о земском самоуправлении на выборном начале. Такая крайность не прошла; земство уцелело, даже стало по своей юридической природе на высшую ступень, превратившись в один из органов государственного управления. 13-м пунктом 63 ст. нового Положения губернскому земскому собранию предоставлено «участие в издании обязательных постановлений», а п. 14-м – «представление правительству, через губернатора, ходатайств о местных пользах и нуждах» вообще, без ограничения вопросами хозяйственного свойства. Но, вместе с тем, по мысли законодателя, земство должно было утратить всякую самостоятельность и быть отданным под опеку губернской администрации. Таким образом, в новом Положении появилась, с одной стороны, специальная глава (стр. 108–114), которая говорит «об участи земских учреждений в издании обязательных для местных жителей постановлений», а с другой, – читаем также особую главу «о губернском по земским и городским делам присутствии», которая вводит совершенно новое бюрократическое учреждение, долженствующее задерживать проявления свободной инициативы земства. То была остроумная попытка сохранить юридически земское самоуправление, упразднив фактически всякую его самостоятельность; установление губернского присутствия как раз отвечало тем голосам, которые хлопотали о закрытии земства, не понимая, что осуществить это закрытие в 90-х годах прошлого века представлялось физической невозможностью. И нельзя не признать, что при сложившихся тогда общественных отношениях попытка создать из выборного земства простое орудие центральной власти представлялась единственно возможной на практике, но даже и такая попытка, как показал опыт, была обречена лишь на частичный успех. Едва ли стоит перечислять ряд статей нового Положения, которые стоят в связи с учреждением губернского присутствия и в разных формах обеспечивают от опасности проявления земством недозволительной теперь самостоятельности. Из нового закона была, действительно, вычеркнута формула старого Положения, что «земские учреждения в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно».

«За светом». Картина Богданова-Бельского.

Положение 1890 г. обнаруживает решительное противоречие в своих основаниях, но это противоречие, как нельзя ярче, характеризует сумятицу исторического момента, в которой происходила глубокая классовая передвижка на почве сложных экономических перемен и под флагом разнообразных механически притянутых к делу моральных принципов. Разве это не результат указанной сумятицы, когда в 3-м примечании к ст. 16-ой читаем, что «евреи, впредь до пересмотра действующих о них узаконений, не допускаются к участию в земских избирательных собраниях и съездах», а в ст. 26-ой – что «в выборах, производимых на избирательных собраниях и съездах, не участвуют священно- и церковнослужители христианских исповеданий»? Наравне с двумя указанными категориями лиц не участвуют в съездах и собраниях состоящие под гласным надзором полиции. Если отбросить публицистические точки зрения, не всегда уместные, а рассматривать оба положения исторически, то они становятся вполне понятными настолько, что термины «либерализм» и «реакция» могут быть вовсе отброшены, как ненужные и непонятные.

Было бы странным требовать от эпохи дворянских реформ ясного представления о процессах, сделавшихся доступными для наблюдения 30 лет спустя. Еще менее простительно представлять себе возможность в 90-х годах прошлого века законодательных реформ в стиле демократического миропонимания. Напротив, гораздо более понятным представляется теперь, если оперировать приемами научного исторического анализа, появление закона 12 июля 1889 г., устанавливавшего должность земских начальников из дворян в целях приближения власти к населению и надзора за крестьянским общественным управлением на основе смешения административных и судебных функций. Этот закон появился всего за год до нового Положения о земских учреждениях, покончившего с идеей всеобщности земств и тем обусловившая возможность появления особого типа местного управления, созданного Положением 2 апреля 1903 г. для девяти губерний Западной России.

Пытаясь воссоздать значение дворянства в области управления, покоившееся на землевладении и крепостном праве, законодательство ставило себе целью миновать подводные камни, созданные новыми условиями русской жизни или, по крайней мере, отдалить час непременного прилива демократической волны. Для таких целей всегда и везде является к услугам та или другая система избирательного права, на которой в таких случаях сосредоточивается весь интерес борьбы. Вот почему необходимо предложить несколько замечаний на тему о переменах, которые вносило в русскую жизнь по этой части Положение 12 июня 1890 г. Для момента теперешнего юбилейного воспоминания этот вопрос о системе избирательного права получает особенно высокое значение; с ним связывается все: и обеспечение в стране порядка и законности, и свобода самоопределения, а равно возможность широкого экономического развития. Интересно прежде всего сделать простое сопоставление числа гласных, предположенных к избранию в земских собраниях по законам 1864 г. и 1890 г. Для точности сравнения берем исключительно губернии, поименованные в обоих законах в составе 32-х: по первому закону гласных избирается 2186, а по второму – 1514. Иначе говоря, по Положению 1890 г. гласных избирается всего только 69,23% цифры Положения 1864 г. Это падение общего числа гласных представляется резким даже в том случае, если бы предположить, что за 25 лет русская провинция не дала ни малейшего прироста населения. Наиболее значительно представленными по Положению 1864 г. являются губернии Полтавская и Тамбовская, по 100 гласных от каждой губернии; по Положению 1890 г. они дают уже 62 и 60 гласных; столичные губернии С.-Петербургская и Московская по Положению 1864 г. дают 93 и 62, а по Положению 1890 г. – 50 и 61; Московская губерния пострадала в представительстве только на одного гласного и единственно Олонецкая губ. вовсе не пострадала. Через 25 лет при развернувшихся со сравнительною быстротой и разнообразием новых хозяйственных условий скорее можно было бы представить себе увеличение состава земских гласных, а никак не уменьшение. В действительности произошло обратное, и наше теоретическое представление, правильное в своей отвлеченной сущности, не выдерживает критики в тогдашней действительности: любое историческое переживание всегда сильнее теории и правильной логической конструкции. Земских гласных и должно было выйти меньше, ибо законодатель, опираясь на правящие элементы общества, сделал опыт резче двинуть сословный принцип в жизнь в тот самый момент, когда сословия, как таковые, двинулись по наклонной плоскости разложения, когда государство уже было накануне превращения в бессословное, когда общественные классы, опираясь исключительно на новые экономические основания готовы уже были выступить на историческую сцену с определенно обрисованными физиономиями.

«У лечебницы». Картина Загорского.

Сохранив исключительно выборный состав земского представительства, закон 12 июня 1890 г. группировку по различию имущественных интересов покрывал чисто сословной группировкой. Было образовано теперь два избирательных собрания: одно – из избирателей дворян, потомственных и личных, другое – из лиц, принадлежащих одному из городских состояний. Для крестьян не было теперь установлено особого избирательного собрания, а им было предоставлено избирать гласных на волостных сходах. По закону 1890 г. устанавливаются три сословных курии и наряду с ними имущественный ценз. Эта капризная избирательная система, пытавшаяся соединить в одно целое старый принцип и новое явление, должна была предупредить быстрые последствия дворянских реформ половины XIX в. в интересах поместного дворянина и крупного землевладельца.

Законодательство приняло на себя непосильную задачу: задерживая рост демократических начал в сфере местных общественных польз и нужд, оно тем самым должно было ускорить развитие классового сознания на почве общего государственного интереса. Старое либеральное земство не умерло, а в лице своих наиболее ярких представителей поставило и предъявило программу общей политической реформы, поддержанную на первое время демократическими слоями населения. Вот почему нельзя не поставить в особую заслугу контрреформам 90-х г. прошлого века той их особенности, что они по самой природе своей должны были оказать серьезное педагогическое воздействие на русское общество, перед которым раздвигаются ныне, в юбилейный момент, широкие перспективы и громадные задачи.

История русского местного самоуправления богата удивительными деталями; она представляет нашему взору ряд ценных наблюдений, на основании которых возможно установить поучительные для социологической науки факты. В день пятидесятилетия закона 1 января 1864 г., в минуту воспоминаний о пятидесятилетней деятельности русского земства, всего естественнее и почтеннее научный анализ промелькнувшего и строгое обсуждение фактических оснований для ближайшего будущего... В столь серьезный и критический момент, который ныне переживает русская нация, нужны не дифирамбы и не порицания, а серьезный и трезвый взгляд на нашу современную действительность. Сложна эта действительность, в ней очень трудно разбираться, но в ней налицо уже ростки представительного земства, а раз есть ростки, то будут и ствол и плоды независимо от пустых и крикливых порицаний – или дифирамбов.

В своем историческом прошлом русская нация всегда достигала того, чего хотела. Так было и так будет!

Вернуться к списку публикаций